论新疆乡村振兴与县级行政区划调整增地级市

论新疆乡村振兴与县级行政区划调整：增地级市促进乡村振兴

农村改革是新时期我国政府作出的重大战略决定，而为实现县域经济发展提供有力支撑，是县域经济发展的一个重大举措。通过整合乡村资源，推进城乡融合，提高政府治理效率，实现乡村治理的良性循环。本文以新疆维吾尔地区为研究对象，研究结果表明，新疆的县域经济结构变化以城市化为中心，对农村人口的转移和要素的流动起到了积极的推动作用；新疆目前存在着数量多、面积大、人口规模小、城镇化水平低等实际问题，这给农村发展带来了体制上的阻碍，需要适当地加以调节。根据农村发展的需要，并根据新疆的具体情况，总结出5种县域经济结构的调整，即隶属变更、撤县改市、撤县改市、行政区合并、撤县、调整边界、设立新的地级市等5种类型，为实现农村发展战略的成功提供了一定的理论依据。

一、乡村振兴战略中县级行政区域的重新定位

从行政区划变更的方式上，可以分为撤县设区，撤县设市，合并行政区，增设行政区，调整边界，隶属变更，建制升级等7大类，各有其内在需求。而农村复兴则是建立在农村区域体系之上，并按照城乡发展的基本原则实现农村体系的整体复兴，这是一种由国家对农村进行调控和介入的常用途径，其在改善区域空间格局、改善城乡关系等多个层面上具有重要意义。

一是对农村振兴的资源进行有效的集成。农村生产要素的分配与流通具有强烈的行政引导性，农村区域的变迁将会对生产要素的流通产生直接的冲击，从而导致土地、资本、劳动力、技术等因素的重组，从而导致农村的工业结构发生巨大的变动，从而使农村经济结构的结构发生巨大的变动。

二是促进了城市和农村的一体化。在城乡发展过程中，行政管理问题一直与城市发展密切相关，这是对资源整合、资源集约使用的必然需求。通过对县域进行行政区域划分，可以有效地扩大城镇用地的供应与开发，增强城镇的辐射与引导功能，从而激发农村的内在活力，从而实现城乡之间的良性互动。

三是对提升地方行政管理的效能起到积极作用。农村的复兴不仅要有充足的资金支持，更要有良好的体制机制和有效的管理。由于县在行政区划内的职能作用，使得县域之间围绕市场、资源、产业等展开了带有地方性的保护性的市场、人才、资本、土地等方面的行政保障，从而导致了县域内的行政效能下降，从而影响了农村的整体发展。同时，采取区县合并，县县合并，撤县分离等措施，促进县域有机融合，减少无效竞争，可以有效地促进县域经济的发展。

四是有利于实现农村发展的目标。在农村发展的过程中，乡镇政府是实施主体，尤其是县级政府，不仅是基层政府，更是基层政府，必须调整县域设置，扩权赋能，理顺体制。通过对县域与中心城市、县域与中心镇、县域与农村、中心镇与农村、乡村与乡村之间的联系，梳理农村地区差异的格局与形式，是乡村治理结构的有效优化，是乡村治理结构的有效途径。

二、新疆的县域历史演变

(一)县治变迁

根据新疆城市规划师何方洪所知，自至今22年，新疆的县级行政区划分一直处于较为活跃的状态。

年度，将除仓房沟村外的新疆维吾尔乌鲁木齐县大湾乡划入乌鲁木齐市天山区，二工乡（除九家湾村外）、地窝堡乡（除河南庄子村外）并入乌鲁木齐市新市区；乌鲁木齐市沙依巴克区负责大湾乡仓房沟村、二工乡九家湾村（除八组外），将河南庄子村划入乌鲁木齐市头屯河区；将除卡子湾以外的乌鲁木齐七道湾乡、乌鲁木齐市东山区芦草沟乡的水磨沟村划入乌鲁木齐市水磨沟地区；在乌鲁木齐市东山区，七道湾乡卡子湾村被划为辖区。

新疆维吾尔自治州于年度向乌鲁木齐市南泉区移交乌鲁木齐市天山区乌拉泊街道，乌鲁木齐地区达坂城镇，东沟乡，西沟乡，阿克苏乡，柴窝堡乡，南泉区，乌鲁木齐市，达坂城，鱼尔沟，达坂城。同年，经国家批准，在新疆维吾尔地区设立了阿拉尔市（新疆第一师）、新疆第三师（图木舒克市）、五家渠市（新疆兵团六师）。

新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州于年度从乌鲁木齐市合并，取消乌鲁木齐市昌吉州、米泉市、乌鲁木齐市东山区，并将原来的米泉市、乌鲁木齐市的东山区作为米东区管辖范围。米东区市政府所在地。

年，经国家批准，同意在新疆维吾尔地区成立北屯市（新疆第十师部和北屯镇团结路号）成立北屯市人民政府。北屯市隶属于新疆维吾尔地区，其行政管理办法参照相关的文件进行。

经国家批准，维吾尔维吾尔自治州成立了阿拉山口市，并成立了阿拉山口市，并对艾比湖街道和阿拉套街道进行了管理，并在阿拉套街道天山西街8号成立了市政府。博尔塔拉蒙古自治州下辖阿拉山口市；批准同意在新疆维吾尔地区成立新疆第二师级城市铁门关市，兴疆路一号为铁门关市人民政府，新疆维吾尔自治州直属铁门关市。

国家于年通过了新疆维吾尔自治州的双河市（新疆军区5师），并在双河市二街9号设置了双河市人民政府。新疆维吾尔自治区直属双河市，其经营模式参照相关政策；新疆维吾尔自治区成立伊犁哈萨克自治州，陇海路3号为霍尔果斯市人民政府；新疆维吾尔自治区对喀什疏勒县、疏附县、克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县进行了调整，并将喀什疏勒县巴合齐乡的部分区域、塔孜洪乡的部分区域、疏附县的布拉克苏乡的部分区域、克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿克陶县的皮拉勒乡的部分区域、图木舒克市的41个草湖镇的区域。

年，经国家批准，新疆维吾尔自治州取消吐鲁番，改为吐鲁番市，取消吐鲁番及吐鲁番市，成立了吐鲁番市，高昌区新建绿洲东路。吐鲁番市成立高昌区，高昌区管辖范围为原来的吐鲁番市，下辖老城路老城东路，吐鲁番市下辖鄯善县、托克逊县、高昌区；批准同意在新疆维吾尔地区成立新疆第四师县可克达拉市，幸福路1号为克达拉市人民政府。可克达拉市是新疆维吾尔地区的直属城市，其经营模式参照相关的文件进行。

年，经国家批准，新疆维吾尔自治州取消哈密，改为哈密、哈密、哈密市、哈密市。新成立的伊州地区建国南路19号是哈密市人民政府驻地。哈密市以原县级哈密市为伊州地区，属伊州地区。东河区广东路2号是伊州地区人民政府所在地。哈密市下辖巴里坤哈萨克自治县，伊吾县，伊州，哈密；批准同意在新疆维吾尔地区成立昆玉市（新疆十四师），昆玉大道玉枣路一号昆玉市人民政府，新疆维吾尔自治州直属昆玉市，按照相关文件的要求进行。

国家批准，新疆维吾尔自治州成立了胡杨河市，光明东路8号为胡杨河市人民政府。新疆维吾尔自治区直属胡杨河市，其经营模式参照相关政策；新疆维吾尔自治州取消了库车县，建立了一个县级库车市，库车市的行政区划由原来的库车县管辖，新城街道文化东路号为库车市人民政府。

由于涉及到巴音郭楞蒙古自治州、伊犁哈萨克自治州，由于涉及到两个自治州的行政区划，国务院决定将新疆维吾尔自治区的铁门关市、巴音郭楞蒙古自治州、静县、焉耆回族自治县、博湖县、和硕县、若羌县、且末县进行行政区划的调整，将巴音郭楞蒙古自治州、静县、焉耆回族自治县、博湖县、和硕县、若羌县、且末县等地区划入铁门关市，其中南屯镇38团、河畔镇22团、河畔镇22团、24团高桥镇、27团天湖镇、团开泽镇、36团米兰镇、37团金山镇；同意新疆维吾尔伊犁哈萨克自治州伊宁市和察布查尔锡伯自治县的行政区划的变更，把伊犁哈萨克自治州的伊犁哈萨克自治州的牛奶牧场的大河灌区划为伊宁市的管辖范围。

年，经国家批复，同意新疆维吾尔自治州取消沙湾县，改为沙湾市，将原来的沙湾县划归沙湾市管辖范围，三道河子镇上的“世纪南路”29号是沙湾市的人民政府。同意新疆维吾尔地区成立新星市，隶属于新疆维吾尔自治州，行政管理办法参照相关文件，兰新东路57号为新星市人民政府。

可以看到，新疆的县级行政区划分，首先是兵团设市建镇（按照石河子市第8师“师市合一”的模式，新建10个县）；二是撤地设市（吐鲁番地级市、哈密地级市）、加强其领导作用；三是扩大县级市库车，沙湾县级市，霍尔果斯县级市，阿拉山口县级市；四是行政资源整合，城市结构优化，城市化趋势显著；将昌吉州米泉市和乌鲁木齐市东山区并入米东区，对乌昌的整合起到了积极的促进作用。要实现城乡统筹发展，必须加强城乡统筹发展，加强农村区域的辐射带动，促进农村劳动力的就地城镇化。

虽然以城市化为中心进行了行政区划调整，但它仍然对农村地区造成了巨大的冲击。如撤县设区（米泉市改为米东区），可以将全市的乡村居民转化为城镇居民；城乡结合部的调整促进了城镇居民的流动；农村地区经过行政建制的调整，在基础设施、福利保障、生活习惯和社会心理等各领域逐步向中心城区靠拢，具有明显的城乡一体化特点。所以，以乡镇为依托，以乡镇为依托，以实现农村的发展具有坚实的现实依据。

(二)新疆县域经济发展状况

新疆到个县，其中其中市13个（其中乌鲁木齐市7个，克拉玛依市4个，吐鲁番市1个，哈密市1个）,28个县，66个县（含6个）。

以县域为单位，新疆是继四川省个，河北省个，河南省个，山东省个，云南省个，黑龙江省个，山西省个，广东省个，广西壮族个，和陕西省个相同。由于各省市、县、乡、乡之间要素的流通，存在着较高的成本。

在地域上，新疆市的管辖范围较小，13个行政区只有海南省10个，宁夏回族9个，西藏8个，青海省6个；在全国范围内，除地州省会城市和新疆军区直属城市以外，只有7个县级城市，仅次于宁夏回族自治区，海南省，西藏自治区，青海省，甘肃省，陕西省。此外，新疆的县市人口规模不大，特别是县、县、市城镇，人口稀少，很难产生规模效益。新疆现行的县市行政区对乡村振兴的发展起到了一定的约束作用，要适当地加以调节。

三、以乡村振兴为基础的县域经济结构的调整趋势

(一)现行的行政体制在农村复兴中的作用

根据年第7次人口统计，全市总人口名，其中，城市居民人数为56.53%；农村居民有名，比例为43.47%。与年度第6次大调查比较，全市新增名，农村地区下降名，占城市总人口的13.73个百分点。新疆农民的人均纯收入为元，比全省的平均水平要低（到年，农民的人均可支配收入为元）；区域发展失衡、南北发展差异比较突出、农村工业底子薄、公共服务设施匮乏等问题仍然突出。从行政学角度来分析，新疆县域经济发展受到的制约因素有：

一是我国农村经济发展不均衡，居民的工资水平存在较大的差异，特别是在公共设施、教育和卫生等公共设施建设上，与东部和中部地区的经济发展存在较大的差异。

二是各省市辖区内的县级行政机构数目差距很大（如吐鲁番市和哈密市仅有3个县，博州、克州和吐鲁番市分别有4个，喀什市12个），导致了中央对农村的辐射和带动作用不够，很难成为一个经济增长点。

三是地域上的局限性，特别是新疆的县市都比较小，而县级市又特别大，例如若羌县的面积就是江苏省的两倍，这就造成了新疆以县为核心的乡镇对于本县所管辖的一些村庄来说，很难起到主导作用。

四是一些县级城市规模较大，例如，克拉玛依市飞地市管辖的独山子地区仅有平方公里，第八师石河子地区仅平方公里，和田平方公里，第十三师新星市平方公里，第六师双河市平方公里，第七师胡杨河市平方公里，喀什市平方公里，伊宁市平方公里，奎屯市平方公里，第十师北屯市平方公里，泽普县平方公里，阿拉山口市平方公里。同时，我国目前存在着较为突出的“三农”问题，存在着很大的“同质化”、“自生性”、“内生性”等问题。

五是我国小城市规模小、小城镇化程度低、中心城市规模小、吸收剩余的农村人力和物力不足、市场活力不足、发展支撑不足等问题。新疆的县域经济发展存在着制约农村发展的瓶颈，迫切需要对农村进行整体规划，推动农村经济发展。

(二)以乡村振兴为目标的县域经济转型

1.行政区划调整

新疆14个地州，有些地州管辖区域受到其它中心城区的冲击较大，例如塔城沙湾市受地区省会塔城市的影响不大，而石河子市则受到兵团第8师的强烈冲击；昌吉州玛纳斯县受昌吉州府昌吉市的影响相对较轻，而石河子市对其的影响力则比较大；还有伊犁州直奎屯市，塔城乌苏市，这两个市都受到了伊犁州府伊宁市以及塔城塔城市的牵连，而奎屯市则与乌苏市、独山子（克拉玛依市）有着密切的关系。

因而，新疆地区的区域经济融合程度不断深化，可以对其进行归类。这种情况在行政区划变动中并不多见，但是安徽省在年度进行了一次跨省的行政区划调整，其中，安庆市、枞阳县、六安市、寿县、淮南市分别是安庆市、枞阳县、六安市、寿县。所以，可以将塔城乌苏市和克拉玛依市独山子区、伊犁州奎屯市并入地级市“奎独乌”，将石河子市和塔城沙湾市和昌吉州玛纳斯作为新时期“兵地一体化新模式”的地级市石河子市进行整合。

2.撤县设市或撤县改市，撤地设市

农村发展与农村发展的整体和协调是一个错综复杂、相互影响的过程，同时也是一个经济、社会、文化等方面的调整，而我国已经进入城乡关系变革和农村迅速转型的关键时期。撤县设区，是将周边的县城划归中央城区，既可以扩展城镇的大小，又可以实现城乡资源的流通和分配，还可以增强城镇的辐射和带动能力，同时还可以推动农业、工业、服务业的融合，对推动乡村基础设施建设、优化乡村治理等都会产生积极作用。撤县设市，是指把符合条件的县城转变为城镇，以发展小城镇为中心，涉及到发展的资源和各类权益的平衡与配置，对提升农村的经济发展和社会福利具有重要意义。

新疆城市和县级城市的比例较一般城市略有下降，与江苏，山东，广东等地比较，两者之间的差异更为明显。农村一体化是新疆实施“三农”改革的必然趋势，但必须认识到“三农”制度的规范与权威，不可一味地向前发展。现在要撤县设区的是喀什地区，阿克苏地区，和田地区，阿勒泰地区，塔城地区，喀什市，疏附县，疏勒县，阿克苏市，温宿县，和田市，塔城市，阿勒泰市，撤县市；撤县设区，撤县设县级市的奇台县，新源县，莎车县，若羌县，焉耆县，玛纳斯县，叶城县，巴楚县，拜城县，吉木萨尔县，额敏县。

3.地区或地区分离

与农村发展紧密联系起来的县合并，包括县合并、县合并或县合并，撤县合并是把一个县县合并后再由另一个县合并，同时取消原有县辖区，两者的共同目标是缩小县级或邻近县的管辖。通过区域划分，一方面可以有效地缓解区域之间的过度分工，防止区域之间的行业趋同化和恶意竞争，有利于推动农村发展所需要的各种生产要素的自由流通，有利于形成区域之间的优势互补；二是县级政区的整合与分离，可以缩小行政界限，优化行政结构，提高行政效率，降低行政成本，并在一定程度上促进县级政府的发展。新疆的县市规模较小，数量较多。

新疆最大的一个县市是莎车县，拥有897名居民，其中8个县市为50万以上，16个县市为30万至50万，25个县为20万至30万，22个为10万至20万，34个为县。

新疆少数民族地区的主要特征是：农村人口比例偏高，农村居民的平均工资偏低（若羌县除外，若羌县拥有枣树、钾盐矿和其他矿产资源，若羌县的人均GDP排名全国第一）；二是县内的乡、乡数目较小。对部分山地县（例如：布尔津县，哈巴河县，青河县，富蕴县，木垒县，昭苏县，新源县，巩留县，柯坪县，乌恰县，阿合奇县，巴里坤县，伊吾县），区域面积大，人口少，区域面积小，人口少，经济不发达的地区可以进行合并或拆分，以降低农村发展的行政性壁垒。

4.调整边境

边境调整是指相邻的县辖区内的一些村、乡的辖区发生变化，使辖区内的区域相互间存在着一定的变化，以适应一定的发展需要。目前，在我国的行政体系结构中，乡村发展的策略仍然需要以政区为中心，而政区的调整则是适应了农村发展需要的。乡镇是农村区域的一个关键环节，是农村经济发展的重要载体和支柱。在县级分区边缘地带，乡镇多处于两个或更多的行政区之间，是区域内的基本设施和公共服务转换地带，因相隔遥远，对中心城区经济、社会、文化要素的输入与辐射能力很弱，而且是行政相对薄弱的区域，因此，可以加强其在区域内的功能定位，为实施农村发展战略奠定一定的空间依据。

新疆的某些县市存在着人口庞大的现象，例如莎车县下辖的乡镇、行政村数量众多，使其管理工作更加困难；其他的县城太小了，例如泽普县，靠近莎车县，它的面积很少，很难有什么大的影响。必须以乡镇行政区划变迁来重建村庄区域，促进村庄的平衡发展。针对部分受到县级和县级市的较大影响的乡镇，可以进行行政区划的调整，使其与所属县域经济、文化、社会等的融合，促进农村经济社会发展，实现乡村振兴工作。

5.新地级市的建立

农村的发展必须依靠城市化和城市化来实现，而农村的发展与农村的发展却不能完全依赖于城市化和城市化。新疆中部城市数量偏多，对新疆地级市吐鲁番市和哈密市仅有3个县级行政机构，而克拉玛依市作为地级市，仅有4个市（其中乌尔禾区的人口不到1万，而独山子区则属于区域）。

新疆喀什地区、和田地区、阿克苏地区以及阿勒泰地区、塔城地区的伊犁地区哈萨克地区的人口数量较多，巴音郭楞蒙古自治州的地域分布较广，昌吉回族自治州划分为东四县、西三县，各地州地域分布较广，辐射压力大，新疆中部地区数量较多，辐射压力较大，对农村地区的吸引力不够，对农村地区的吸引力不够，城乡生产要素无法充分流通，很难达到人地制度的最优、协调发展。

为了促进城市发展，提出了以叶尔羌河流域为主，中央城市数量不多的“库拜沙新”流域，天山北坡东线（准东地区）和焉耆流域（莎车县，库车市，奇台县，焉耆县），叶尔羌市，昆仑市，龟兹市，准东市，古城市，焉耆市，建设发展枢纽，逐步建立了以城带乡，以城带乡的方式，逐步扩大城市辐射到农村地区的辐射，从而促进农村的发展。

(五)新疆县级行政区的科学合理论证和认真实施

在中国新时期，农村发展是解决“三农”问题的重要途径，其关键在于坚持农村发展的基本原则，促进农村的全面发展。实施农村改革是实施农村改革的重大举措，通过对县域经济发展的优化，可以有效地推动农村经济发展，提升农村社会管理效能，为农村经济发展的整体发展起到体制上的保证。新疆幅员辽阔，但县级市、市辖区、县都存在着一定数量的小规模经济，南疆四地州城市化进程相对落后，县级市、市辖区和县都存在一定的局限性，需要适当的进行调整。

从县域行政区划变更的角度来看，新疆的县域隶属变更，撤县改市，撤县改市，行政区合并或撤县拆分，调整边界，设立新的地级市，都是新疆实施行政区域调整，实现农村经济发展的重要途径，既可以壮大中心城市，又可以培育新的增长极，提高地级市的辐射带动作用，推动农村和农村的一体化；促进农村资源的有效流通，促进资源的有效分配，激活农村的生机，促进农村发展的顺利进行。但行政体制改革一经产生，便具有制度粘性、社会粘性和文化粘性，必须与行政体制改革、财政体制改革、干部体制改革和干部体制改革相融合。行政区划的改革对经济和社会的冲击是非常大的，需要进一步的科学的研究和实践。