推动喀什霍尔果斯经济特区发展设喀什和伊宁

在十年前（年）9月，国务院出台《国务院关于支持喀什霍尔果斯经济开发区建设的若干意见》，喀什和伊宁—霍尔果斯成为新疆历史上最早的两个经济“特区”，两地自上而下都充满了对特区发展的美好憧憬，热切期盼着深圳的腾飞神话能“西行”到新疆喀什市和伊宁市（霍尔果斯市）这两座中国最西的边陲城市。但是十年时间过去了，喀什市和伊宁市并没有完全“腾飞”。于是，很多人都在探讨喀什和伊宁（霍尔果斯）这两座城市为什么没有迎来“突飞猛进”发展的深层次原因。今天，城镇规划君何方洪就此简单研究分析其背后的原因，以便为其后续发展出谋划策，比如城镇规划君何方洪提出调整涉及两个经济特区的行政区划，设立喀什地级市和伊宁地级市，从而推动喀什、霍尔果斯经济特区的发展。

一、我国经济特区包括的类型

所谓经济特区，是指国家或地区划定的特殊区域，实行特殊的开放政策和特殊的管理制度，以实现特定的经济目标。经济特区简称“特区”，原本经济特区是狭义的概念，据城镇规划君何方洪梳理，“经济特区”特指“出口特区”改名而来的“经济特区”，只包括深圳、珠海、厦门、汕头和海南五个经济特区。但是国家在后来不断延伸了“经济特区”的含义，因此广义的“经济特区”还包括国家经济开发区、国家综合配套改革的试验区、国家试验区。

（一）经济特区

年4月，我国首次提出了要开办“出口特区”的战略举措。并于年5月16日，中共中央、国务院印发《关于广东、福建两省会议纪要的批示》，采纳广东省的建议，将“出口特区”名称改为内涵更加丰富的“经济特区”。年8月，高层会议批准在广东、福建设立深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区，后来国家又增设了海南经济特区。从此，画上了一张美丽的中国改革开放的名片。目前我国共有7个经济特区，分别是深圳、珠海、汕头、厦门、海南。

（二）经济开发区

经济开发区是一个泛指的说法，是经济开发区、经济技术开发区、高新技术开发区、产业工业园（农业开发区、化学工业园、汽车工业园）等的一种统称，也简称开发区。但是国家经济开发区属于“经济特区”类型，但又有别于深圳、珠海、汕头、厦门、海南的经济特区。目前全国只有两个国家级经济开发区，分别是喀什经济开发区和伊宁—霍尔果斯经济开发区。

（三）“新特区”的国家综合配套改革的试验区

为了区别于年代的经济特区，“综合配套改革试验区”常被称为“新特区”。国务院已经先后批准了12个国家综合配套改革的试验区，这些综合配套改革试验区从主题上可以分为：开发开放功能的“新特区”，主要有上海浦东新区、天津滨海因新区、深圳市、厦门市和义乌市；统筹城乡功能的“新特区”，有重庆市和成都市；“两型”社会建设功能的“新特区”，有武汉城市圈、长株潭城市群；新型工业化道路探索的“新特区”，有沈阳经济区；农业现代化的“新特区”，有黑龙江省的两大平原；资源型经济转型的“新特区”，有山西省。

（四）国家试验区

国务院还设立多种区别于“综合配套改革试验区”的试验区，金融试验区有浙江省温州市、广东省珠江三角洲、福建省泉州市、广西壮族自治区防城港市、山东省青岛市和广东汕头华侨试验区和江苏南通试验区；国家级重点开发开放试验区共有9个，分别是广西东兴、凭祥、百色、云南瑞丽、内蒙古满洲里、二连浩特、云南勐腊（磨憨）、黑龙江绥芬河—东宁、新疆塔城国家级重点开发开放试验区。践行新发展理念的公园城市示范区1个，即城镇规划君何方洪的家乡四川省成都市打造公园城市示范区。

二、我国五个特区发展的成效给新疆喀什和伊宁—霍尔果斯经济“特区”的启示

新疆喀什和伊宁—霍尔果斯两个经济特区设立十年时间了，需要我们来评估一下这两个特区的发展成效，以便更好地指导两个特区未来的发展。城镇规划君何方洪认为，要分析评估新疆两个特区的发展成效，可以先来看看我国深圳、珠海、汕头、厦门和海南的发展成效。

我国设立的五个特区中，实际上只有深圳一个特区真正实现了“巨大腾飞”，从小渔村变成了国际大都市。与深圳一样同步建立经济特区的珠海、厦门、汕头也得到了国家政策的大力支持，改革开放40年来，这三个城市虽然也取得了长足的发展。但根据发展变化的程度，这三个城市的经济总量加起来无法与深圳相比。其中地位最尴尬的就是汕头，汕头经济特区一度被我国寄予厚望。但如今，汕头显然不能自己“造血”了。相反需要与深圳建立深汕特别合作区，通过深圳带动汕头经济发展。

深圳为什么能实现腾飞？而其他特区没有这么明显的发展，原因是深圳主要有三个地理条件优势:一是毗邻香港，香港经济发达。而厦门特区对应的台湾即没有统一，而且相隔较远并不毗邻；汕头对应的是东南亚华侨华人，但距离太远；珠海对应澳门特别行政区，但澳门经济规模太小；海南对应东南亚，但距离太远。二是地处广东省沿海地区，有珠三角的经济优势和大陆广大的市场。三是深圳地处大陆南端，既可以对应香港澳门，也可以对应东南亚。四是隐藏的人口优势，那就是就是深圳源源不断的人口输入。在我国一线城市中，深圳无疑是人口涌入最集中的城市，并且涌入的大都是高素质人才。

三、新疆喀什和伊宁—霍尔果斯经济“特区”经济没有完全腾飞的原因分析

（一）新疆两个特区的发展现状

1.两个经济特区的优势

喀什地区周边与塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦、印度等八个国家接壤或毗邻，边境线长达公里，拥有红其拉甫、卡拉苏、吐尔尕特、伊尔克什坦及喀什机场五个对外开放的一类口岸，是中国向中亚南亚开放的重要门户。其中，喀什到吉尔吉斯斯坦首都比什凯克公里，到塔吉克斯坦首都杜尚别公里，到巴基斯坦首都伊斯兰堡公里。已相继开通喀什至巴基斯坦伊斯兰堡、匈牙利布达佩斯、比利时列日、巴基斯坦拉合尔、卡拉奇的5条国际货运航线。

2.规划和发展区域

喀什“特区”规划面积50平方公里左右，其中喀什市40平方公里左右，伊尔克什坦口岸10平方公里左右。霍尔果斯特殊经济开发区规划73平方公里左右，其中霍尔果斯口岸占30平方公里，伊犁地区首府伊宁市占35平方公里左右，清水河配套产业园区占另外8平方公里左右。

年喀什地区的地区生产总值（GDP）为.15亿元（包括兵团第三师为.3亿元），排名全疆各地州第7名；年喀什地区地区生产总值（GDP）为.98亿元，排名全疆各地州第5名，仅提升了2个名次。年伊犁州直地区生产总值（GDP）为亿元，排名全疆各地州第6名；年伊犁州直地区生产总值（GDP）为.81亿元，排名全疆各地州第4名，也仅提升了2个名次。喀什和伊宁—霍尔果斯特区经济发展有一定成效，但是成效并不是特别巨大。

（二）新疆两个特区没有完全腾飞的原因分析

有网友分析新疆两个特区没有完全腾飞的原因，他们认为新疆这两个特区并不是跟深圳、厦门一样的真正意义上的经济特区，而只是“经济开发区”。但城镇规划君何方洪并不认同这一观点，因为喀什、霍尔果斯两个经济开发区所拥有的特殊政策并不比深圳、厦门特区少。新疆两个经济特区在税收政策和土地政策方面具有巨大的优势，特别是税收优势。对符合两个经济开发区企业所得税优惠政策条件的新办企业，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，在享受五年免征企业所得税后，第六年至第十年免征企业所得税地方分享部分。

因此，城镇规划君何方洪认为主要原因并不是网友们分析的理由。真正的原因主要有两个方面:

一是中国改革开放后成立的第一批经济特区里，深圳的成绩最引人注目。而中国西部边疆的喀什和霍尔果斯情况与毗邻亚洲金融中心香港的深圳仍有不同。喀什、霍尔果斯特区对应的国家经济实力都较弱，虽然霍尔果斯特区对应哈萨克斯坦，喀什地区对应8个中亚和南亚国家，但这8个国家没有一个国家的经济总量有我国香港特区高，好几个国家加起来的经济总量都不比过香港。对方都很弱，怎么可能带得动我国新疆的喀什和伊宁呢？

二是尽管伊宁和霍尔果斯紧邻哈萨克斯坦，喀什则占据“五口通八国，一路连亚欧”的地缘优势，以喀什市为中心构建的经济圈可便捷地辐射到中亚、南亚八个国家，但也受到自然资源分布和周边市场环境的先天限制，尤其是交通条件限制比较严重，原本陆路交通就比不过海运，更何况中巴铁路和中吉乌铁路及新疆内部的乌喀高铁、乌伊霍高铁尚未启动建设。

四、关于新疆喀什、霍尔果斯经济特区的发展建议及设想

（一）加快对外交通建设

俗话说“想致富，先修路”，一切发展需要交通先行。城镇规划君何方洪认为，喀什和霍尔果斯两个经济特区最大的受限就是交通不够发达，物流不够高效便捷。因此，建议加快喀什和伊宁的对外交通建设，尤其是内部高铁建设和对外货运铁路建设。

1.加快内部交通建设，实现内部交通“快起来”

目前新疆范围已经实现了“南北疆环起来”的目标，但是却不够快。尤其是从乌鲁木齐至喀什后木高铁和乌鲁木齐至伊宁（霍尔果斯）高铁的应尽快启动建设。建议采取分段建设的方式，先期在十四五期间启动乌鲁木齐至奎屯段和乌鲁木齐至库尔勒段的高铁建设。

2.加快对外交通建设，让对外贸易顺畅起来。

一是加快中巴铁路、中吉乌铁路和环天山铁路建设。虽然目前喀什具有五口通八国的区位条件，但这些通道都是公路通道，物流贸易量很小，根本无法支撑丝绸之路经济带大物流的条件。因此，必须尽快启动修建中巴铁路，打通与巴基斯坦、印度、阿富汗以及瓜达尔港的铁路联系；启动修建中吉乌铁路，打通与中亚及中东地区的铁路联系；启动环天山铁路网，打通与中亚五国的贸易联系。

二是加强国际物流枢纽设施建设。构筑国际多式联运体系，打造一批具有多式联运功能的大型综合物流基地，完善冷链物流基地、城市配送中心布局，加快分拨集散中心、海外仓等建设。建设跨境电商物流服务基地，加快推动“乌鲁木齐跨境电子商务综合试验区”、乌鲁木齐国际快件监管中心以及喀什、霍尔果斯、阿拉山口等国际邮件互换局（交换站）建设。

三是加强国际铁路货运合作。积极开行至中亚、俄罗斯的国际货运班列，拓展至欧洲、西亚、南亚、蒙古的国际货运班列，打造乌鲁木齐中欧班列国际集散中心，大力推行中欧班列“集拼集运”再集结，吸引国际货物在乌鲁木齐等铁路货运枢纽集散中转，实现中欧国际货运班列高密度、常态化运行。推进多式联运大数据服务应用，培育发展多式联运经营主体，创新多式联运商业模式，打造全流程物流服务链条。

四是提高口岸物流服务效率。提高口岸通关效率，推广TIR国际公路运输模式，推动海关“经认证的经营者”和中欧“安智贸”计划等国际合作，探索安全智能锁在国际铁路班列和跨境公路运输中推广应用。推进霍尔果斯、红其拉甫等口岸农产品快速通关“绿色通道”和中哈、中吉、中塔、中蒙、中巴等“信任通道”建设。推广全程“一次委托”、运单“一单到底”、结算“一次收取”的服务方式，推广应用电子运单、网上结算等互联网服务新模式。加快建设跨国公共物流信息平台和跨境物流大数据信息中心，提升国际货物运输便利化与区域一体化智慧物流服务水平。

（二）尽快启动喀什地区和伊犁州行政区划调整工作

行政区划也是生产力，最科学优化的行政区划体系能够有力促进地区经济社会发展。目前喀霍两个经济特区最大的弱点就是行政区划等级太低，两个经济特区所在的城市都是县级市，喀什市、伊宁市、霍尔果斯市都是县级市，不利于城市的发展壮大，必须尽快启动这三座城市的行政区划调整工作。因此，城镇规划君提出以下区划调整建议：

一是尽快批准喀什地区撤地设地级喀什市，将喀什市、疏附县、疏勒县撤县（市）设区，同时管辖伽师县、巴楚县、岳普湖县、英吉沙县，实现百万人口“大喀什”目标。同时，在叶尔羌河流域以莎车县城为中心城区设立地级叶尔羌市，管辖莎车区、泽普区、叶城市（撤县设市）、塔什库尔干塔吉克自治县，麦盖提县。

二是建议启动伊犁哈萨克自治区州行政区划改革工作。从行政区划体系上来说，伊犁哈萨克自治区管辖塔城地区、阿勒泰地区和伊犁州直，而这个伊犁州直其实就是年10月6日经国务院批准撤销的伊犁地区。也就是说伊犁州直部分相当于是地区，既然是地区就可以撤地区设地级市。所以在法律上并不存在障碍问题。建议设立伊宁地级市，伊宁地级市管辖宁远区（今伊宁市撤市设区）、霍城区（霍城县撤县设区）、察布查尔区（享受锡伯族自治县待遇）、霍尔果斯区（霍尔果斯市撤市设区）。同时设立以新源县城为中心设立西天山地级市，下设新源区、尼勒克县、巩留县、特克斯县、昭苏县。